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广州轨道交通投融资模式需要转变与创新
点击数:5571   发布时间:2017-01-07

城市轨道交通是缓解大城市交通拥堵最有效的公共交通方式,为了加快城市轨道交通建设的步伐,国内许多城市都在积极探索轨道交通投融资模式的改革。广州在新一轮的轨道交通建设规划中,需要庞大的资金支持,如果仅靠政府财政资金显然是不够的,目前急需探索新的投融资渠道,转变与创新投融资模式,才能更好地保障广州城市轨道交通的可持续发展。推广政府和社会资本合作,设立城市轨道交通产业投资基金,创新融资工具,建立城市轨道交通新型盈利模式,探索营运期还本付息资金解决方案等措施都能有效减轻政府的财政负担,提高广州市城市轨道交通建设的效率,最终为落实“十三五”规划中关于国务院将广州定位为“国家重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽”创造必备的基础设施条件。 

  城市轨道交通是指以电能为动力,采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称,包括地铁、城市铁路、轻轨、独轨等多种模式。欧美发达国家特大城市轨道交通普遍发达,市区公共交通均以城市轨道交通为主,城市轨道交通对于缓解大城市交通拥堵最为有效。纵观世界各国,城市轨道交通作为一种公益性较强的基础设施项目,一直以来以政府财政为主进行投资建设,但城市轨道交通以其造价高、资金需求量大,建设周期长,投资资金回收慢等特点而使单纯依靠财政投入无法满足建设资金的需要。因此通过融资及时足额保障城市轨道交通建设资金需求,已成为解决各个大城市轨道交通建设瓶颈的关键。随着广州国际化大都市建设步伐的加快,城市轨道交通已进入快速发展的关键阶段,这就势必需要庞大的资金支撑,但随着地方财政收入的变化,以及国家财税体系和金融政策的不断改革创新,原有城市轨道交通投融资模式已经无法适应新形势的需要。因此必须转变与创新投融资模式,才能更好地保障广州城市轨道交通的可持续发展。 

  广州城市轨道交通投融资现状分析 

  广州市新一轮城市轨道交通建设规划方案线路总长度约413.5公里,投资估算总额约3148亿元,加上运营和在建线路后续工程建设资金需求及历史债务偿还共需约4963亿元。如此大规模的轨道交通建设,需要庞大的资金支持,如果仅靠政府财政资金显然是不够的,目前急需探索新的投融资渠道。 

  (一)广州城市轨道交通投融资现状 

  广州市最早于1992年11月就专门成立了广州市地铁总公司,从1993年1号线开工建设至今,已累计完成地铁建设投资1700多亿元,其中政府财政投入超过1000亿元,占比超过58%,形成资产总额超过2100亿元,当前负债率46%。可见广州已建成的轨道交通项目的融资方式主要以政府投资为主,其资金缺口几乎全部由商业银行贷款所得。而在建的11号线预计投资420亿元,其中政府投资占比低于30%,这说明广州城市轨道交通项目的融资方式正在悄然发生转变,社会资本正积极参与到城市基础设施项目的建设中来。根据广州市2016—2022年新一轮线网规划,第一轮报批线路共10条,全长252公里,规划总投资超过2000亿元,而未来3—5年地铁建设及偿债资金平均每年超过400亿元。基于此,目前广州城市轨道交通建设正依托政府的财政投入及政策支持,不断拓宽国内融资渠道,从而为交通基础设施建设提供有力的资金保障。 

  (二)广州市现行轨道交通投融资模式的弊端 

  在轨道交通建设的起始阶段,政府无疑要承担绝大部分甚至是全额投资,但随着广州市轨道交通线网的全面铺开和大规模建设的推进,单纯依靠政府投资显然是不合理的,政府应该逐渐缩小直接投资比例,积极进行融资体制改革,探索新的投融资渠道,从而有效减轻政府的财政负担,提高轨道交通建设的效率。原有的轨道交通投融资模式存在着以下弊端。 

  1、融资渠道单一,政府财政压力大 

  广州市政府投资轨道交通的资金主要来源于财政资金、土地出让金以及银行贷款,融资渠道比较单一。市政府每年都有很大比例的财政资金用于地铁建设,因此占用了一些更需要财政进行投资的项目的资金,提高了这些资金的机会成本,降低了财政资金的利用效率。广州地铁建设的资金缺口均来自于银行贷款,而偿还银行贷款和利息进一步增加了政府的财政负担和压力。 

  2、轨道交通基础设施投资效率低 

  广州地铁集团一直坚持一体化的经营模式,其建设、运营和附属资源开发合为一体,在这种模式中,由于其建设和经营均由政府进行,容易出现政企不分、权责不清等问题,同时由于缺乏竞争机制而存在垄断,往往会导致经营效率低下。 

  3、贷款难度较大 

  由于城市轨道交通项目的投资巨大,建成之后运营前期往往是亏损,财政补贴政策也不明确,一般的商业银行贷款意愿不强,因此很难从银行获得大规模的贷款。

具体建议

  广州市城市轨道交通建设已进入快速发展的关键阶段,这就必然需要巨大的资金支撑,而随着地方财政收入的变化,以及我国财税体系和金融政策的不断改革创新,原有的城市轨道交通投融资方式已经难以为继。因此必须转变与创新投融资模式,才能更好地保障广州城市轨道交通的可持续发展。 

  (一)推广政府和社会资本合作——PPP模式 

  由于城市轨道交通具有公益性和准公共产品的特征,目前世界上绝大多数城市轨道交通建设基本都以政府投资为主导。但同时又因为城市轨道交通投资需求大、回收周期长、回报率低等特点,决定了单纯依靠政府投资经营难以满足城市轨道交通建设、运营和长期发展的需求。因此,城市轨道交通融资需要以政府投资为主导,采取优惠政策吸引私人投资,培育多元化的经营主体结构,使轨道交通在保证公益性的前提下具有一定的长期经营性。 

  1、完善相关的法规政策体系 

  目前体制上仍然存在着对民间资本进入的制度性障碍或壁垒,现有的政策、法规已经不能适应未来PPP融资的需求,因此迫切需要为PPP融资制定相应的法律保障和政策机制,为PPP融资发展提供政策法规支持。当务之急是要抓紧研究城市轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面实行PPP运作的标准化操作流程,降低社会投资者进入城市轨道交通行业的成本。要不断完善政府对PPP融资模式下社会投资的补助制度,如允许投资者进行广告、商业及房地产开发等各种优惠政策吸引社会资本的多元化投资,使投资者真正有利可图,才能最终吸引民营企业投资于城市轨道交通建设领域。单纯的说不足部分由政府补贴,不利于特许经营公司的市场化运作,还容易造成政府与特许公司的纠纷。 

  2、建立相应的机制将轨道交通带来的收益内部化 

  目前城市轨道交通项目运营缺乏客观、合理的成本、收益数据,如城市轨道交通运营、维修等方面的业内标准,客流量等。城市轨道交通建设为沿线物业带来巨大的升值开发空间,为了缓解政府对轨道交通投资压力,加快城市轨道交通建设速度,应建立相应的机制将轨道交通带来的外部效益通过一定的方式估算出来,并运用到城市轨道交通建设运营中,即外部效应内部化。还可以采取一定的措施把地铁沿线的居住和商业增值进行回收,例如美国采取的是税收政策,而香港地铁在地铁建设之前就将沿线的土地转让给地铁公司,地铁公司对沿线的大多数商铺和写字楼只租不卖,这样因为地铁修建而带来的增值效益都能通过租金回收。 

  3、加快前期准备工作 

  要成功引入PPP模式,必须从项目的提出、规划、可行性研究报告、投资者确定、开工建设等各个环节入手,保持其一致性和前瞻性,要对项目本身进行商业化的策划包装,在调查研究的基础上制定商业计划书,通过专业机构向广大潜在投资者进行宣传,最终确定科学合理的融资结构。 

  (二)设立城市轨道交通产业投资基金 

  1、加强对城市轨道交通产业投资基金的认识 

  城市轨道交通项目具有收益稳定、周期长的特性,同时具有一定的自然垄断性,投资巨大,需要专业化的管理,对于一般的投资者而言,要进入这个领域是相当困难的。设立城市轨道交通产业投资基金,不仅可以在一定时期内缓解该领域的资金需求,同时也将为公众投资者分享基础设施增长的收益打开渠道。 

  2、强化专业化管理 

  在广州设立城市轨道交通产业投资基金,应借鉴国际专业化产业集聚运作的成功经验,结合对基金的投资管理以及对资产的专业化管理,控制投资风险,提高投资效率。随着广州城市轨道交通领域市场化改革的推进,该领域中也涌现出一批专业经验丰富的管理团队,这为广州城市轨道交通产业投资基金的专业化管理积累了宝贵的财富。 

  3、宜采用公募方式募集资金 

  与国外相比,目前国内投资者还不够成熟,采取私募方式不利于基金的规范化运作以及确保投资者利益,广州设立城市轨道交通产业投资基金宜采用公募的方式,从而形成规模较大的基金筹集途径,将社会闲散资金转化为城市轨道交通投资,有助于分散银行的风险,并有利于未来基金的上市。 

  (三)创新融资工具 

  广州城市轨道交通项目的建设要以创新融资工具为主线,采取多元化、低成本的融资方式才能快速筹集大量资金,及时确保大规模建设资金的需求。总的来说,有两种方式可供选择:其一是政府主导的负债型融资方式,即在政府提供一定资本金的基础上,利用多渠道、低成本的债务融资手段筹集资金;其二是政府主导的市场化融资方式,即在政府投资的带动下,通过特许经营的方式吸引社会投资,促进城市轨道交通项目投资、建设、经营领域的多元化、市场化改革。 

  1、发行债券 城市轨道交通建设所需要的资金既可通过发行地方政府债券来筹集,也可发行企业债券。2015年以来,全国地方政府性债券已经两次发行超过2万亿元的规模,其中一部分将会用于包括城市轨道交通在内的市政基础设施建设,为其提供稳定可持续的资金来源,从而有效解决地方政府因土地出让金减少而带来的资金缺口。广州城市轨道交通项目融资更适合采用直接债务融资以及境外发债的方式,因为从2007年以来,广州地铁财务报表已实现连续盈利,公司相继获得国内信用评级AAA级以及国际信用评级A级,这为在境内外债务融资奠定了非常好的基础。 

  2、积极申请抵押补充贷款 

  补充抵押贷款是中央银行的一项金融创新,即以抵押方式向商业银行发放中长期贷款,以达到有效引导中长期利率、增加基础货币投放渠道的目的。与商业银行贷款相比,补充抵押贷款利率较低,能有效降低城市轨道交通的融资成本,并引导其他金融资金投向该领域。通过提供定向信贷支持,引导信贷流向最需要也是政府最支持的领域,从而有利于优化信贷配置和结构。城市轨道交通因为具有较强的公益性,随着城市层次的不断提高,其建设步伐将进一步加快。广州城市轨道交通更是亟需投资建设的领域,国家可新增一定额度的补充抵押贷款的专项贷款进行支持,同时地方政府积极申请该项贷款。 

  3、加快项目建设单位的多元化融资创新 

  广州城市轨道交通建设应根据当前轨道交通建设任务紧迫性的需要,优先采用政府主导的负债型投融资模式。以创新融资工具为主线,抓住国内资本市场快速发展的机遇,努力采取低成本、多元化的融资方式迅速筹集大量资金,从而保证大规模建设资金的集中需求。比如继续采取发行中期票据、融资租赁、境外发行债券等融资方式。 

  (四)建立城市轨道交通新型盈利模式 

  无论是融资工具的创新还是体制机制的创新,从长远来看都离不开轨道交通持续的经营能力。要大力推进城市轨道交通沿线资源开发和相关产业经营,由此构建可持续的盈利模式。积极争取政府有关政策支持,以轨道交通沿线土地一级开发为突破口,带动房地产开发和地下空间开发等自主经营业务的发展,积极协调推进轨道与周边土地一体化的整体规划和实施工作。要充分挖掘地铁站内空间资源,积极推进城市轨道交通沿线商业资源的开发,为城市轨道交通的可持续发展探索经验。通过以轨道交通沿线土地资源开发为突破口在资本市场上市融资,既可以为相关上市公司带来可观的投资收益,又可以为城市轨道交通项目整体上市积累经验。 

  (五)探索营运期还本付息资金解决方案 

  通过创新融资手段可以暂时解决城市轨道交通项目资金集中需求的困难,但同时也给运营期还本付息债务管理及营运补贴等带来更大压力。由于广州在未来相当长一段时间内仍将处于城市化、国际化加速发展时期,对于轨道交通营运期的巨额资金需求,单纯依靠财政投入显然不现实,因此必须积极探索营运期还本付息资金解决方案。 

  1、加强债务管理,降低债务成本 充分发挥项目公司的融资平台功能,以各种低成本的融资方式置换银行贷款,优化债务结构,降低债务成本。 

  2、通过设备资产变现等方式,缓解高峰期还款压力 还款高峰期可通过车辆、设备等资产以“售后回租”以及股权信托等方式,变现用于偿还银行贷款,还可以通过“借新还旧”的方式延长贷款的还款期,以及滚动发行中期票据、企业债券等中长期融资方式置换贷款,从而优化债务期限组合,缓解高峰期的还款压力。 

  3、建立市政府专项偿债补贴基金 城市轨道交通作为公益性较强的市政基础设施建设项目,其运营期内资金需求仍应主要通过市财政统筹安排来解决,同时也可结合新的市区财政体制实践市区共建。市区两级政府应根据财政收入增长情况,每年固定安排一定额度的专项偿债补贴基金,专门用于城市轨道交通还本付息及运营亏损补贴。 

  4、建立沿线土地增值收益返还机制 要充分发挥城市轨道交通沿线的交通优势,因地制宜,适当调整沿线土地属性及规划指标,提高沿线土地利用价值,对停车场用地、沿线施工用地以及地下空间等资源进行深度开发。沿线土地出让收益按一定比例提取,加上各类深度开发所得收益,全部纳入市政府建立的专项偿债补贴基金,统筹用于城市轨道交通项目还本付息及亏损补贴。

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