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政策牵引与内在驱动:“一带一路”背景下的民族地区发展动力探究
点击数:7461   发布时间:2016-02-25

21世纪丝绸之路经济带和海上丝绸之路(以下简称“一带一路”)战略的提出,是我国基于改革开放30多年的经验和基础,拓展国家发展空间,为创建共赢共荣的世界新秩序而进行的努力和探索。“一带一路”作为宏大的国家战略,以经贸合作为导向,广泛涉及了国家的内政外交、经济发展和文化建设。少数民族和民族地区的发展,是我国实现小康社会的重点和难点,也是国家“一带一路”建设的要义。

一、边缘走向中心:“一带一路”战略为民族地区的发展带来重要机遇

在古代丝绸之路的历史上,作为地理中心的民族地区,如新疆等地,彰显了极其重要的作用,成为当时内陆欧亚的经济枢纽和文化中心。然而,随着中原王朝的没落和海运的兴起,丝绸之路中断,曾经一度繁荣的西部地区走向衰落。近代以来,伴随着在民族国家的建构过程中,国家疆域的固化、中原主义的叙事传统、主流文化的形塑,区域性发展政策的实施,更是进一步弱化和边缘化了民族地区,民族地区不仅是地理上的边缘,与中心存在着经济距离、社会距离和文化距离。在此种差异格序中,由于民族地区发展相对滞后,民族矛盾冲突时有发生,西部民族地区也成为了一些人眼中的“包袱”和“麻烦”。这种“边缘”的位置使得一些国家的宏观政策无法顾及边疆民族地区的特殊性,民族地区的一些利益诉求和发展诉求得不到回应和保障。与此同时,“边缘”的刻板印象同时也增加了少数民族和民族地区被“污名”化的概率,增加了民族之间的不信任感。

2014年召开的中央民族工作会议传达了一个重要的信息:党和国家充分肯定民族地区的重要地位,2015年,国家开始提出“一带一路”行动愿景。世界将目光重新聚焦到了边疆地区、民族地区,这是改革开放以来,民族地区发展的又一个重要历史机遇。在“一带一路”的行动愿景中,民族地区的区位优势凸显:陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆等西北省区地处欧亚大陆的核心地带,将成为联通西北与内地、中国与中亚、西亚的大陆桥;内蒙古可联通俄、蒙,西藏可加强与尼泊尔的经贸往来;广西、贵州、云南辐射东南亚,成为对东盟国家开放的桥头堡。此外,很多边疆民族地区与睦邻国家山水相连、语言相通、文化相同、习俗相近,可为沿线各国人民沟通交流搭建桥梁。西部各民族地区利用区位优势、语言文化优势和资源优势,在国家的大力支持下,正朝气蓬勃地开展基础设施建设,进行招商引资、文化宣传等活动。如宁夏2012年至2015年已经连续4年成功举办中阿经贸论坛和中阿博览会,已经初步成为我国向西开放的战略平台,对加强中阿经贸合作、促进双边贸易发展都起到了重要作用。新疆从2015年4月起启动了多个重点项目。其中,开工建设的乌鲁木齐铁路集装箱中心站,估算投资总额13.8亿元;随后,在乌鲁木齐破土动工的丝绸之路经济带旅游集散中心,总投资近14亿元。

二、练好“内功”:“一带一路”建设需要民族地区增强自身实力

民族地区集多种区域于一体,是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、边疆地区和贫困地区。改革开放以来,不论是经济区域性政策还是地方梯度放权,西部民族地区都要远远落后于东部沿海地区,这使得西部民族地区的人才和资源流向东部,区域发展差距不断扩大。目前,全国有665个国家级贫困县,仍是大多分布在民族地区,如西藏自治区全境皆为贫困县、云南有73个、贵州有50个。一些民族地区基础设施薄弱,对外贸易比重小:如2014年,新疆高速公路总里程为4000公里,居全国第12位,新疆对外贸易实现进出口总值276.69亿美元,在全国仅排名第21位。一些民族地区地方财政困难,长期依赖于中央财政转移支付:如1952-2013年,中央政府对西藏的各项财政补助达5446亿元,占西藏地方公共财政支出的95%

“一带一路”背景下,民族地区是中心、是桥头堡,不仅要参与到国内竞争,而且要更多地面向国际市场。在以市场为主导的经济竞争体制下,民族地区的竞争实力明显不足,尽管有区位、资源、语言文化等优势,但也存在着诸多短板,如基础设施薄弱、市场发育不足、社会资金短缺、思想观念保守等,这些短板严重制约了民族地区的竞争能力。“一带一路”无疑是“自上而下”的国家主导型发展战略,相对于多主体互动的“一带一路”战略,由于民族地区的传统弱势,发展诉求很容易被弱化或者忽视,进而影响到了民族关系和地区稳定。例如,在某些民族地区的资源开发过程中,一些国有大中型企业并未回馈当地,不仅较少雇佣当地少数民族,而且对生态和少数民族的传统生计带来冲击,造成当地民众与企业之间的关系紧张,甚至发展成为群体性事件。因此,民族地区只有练好“内功”,增强实力,才能更好地参与“一带一路”建设,实现从“边缘”到“中心”的华丽转身。

三、内在驱动:“一带一路”建设亟需释放民族地区主体活力

自新中国成立以来,党和国家对民族地区给予特殊的照顾,实行特殊的政策,民族地区取得了一定的成绩,但这种自上而下的帮扶并未能从根本上改变“弱势”和“边缘”的位置。这些帮扶政策的决策者,并不是民族地区,而是上级部门和援助单位。由于民族地区的缺位和民间活力的缺失,民族地区的切实所需和特色因子,并未能很好地纳入到决策的考量当中,影响了政策实施的效果。改革开放以来,民族地区和发达地区的发展差距不断加大,除了区域因素以外,还在于没有很好地挖掘民族地区内部的主体动力。在“一带一路”的战略开局中,我们尤其要重心下移,发挥西部民族地区的主体活力,让少数民族和民族地区有效发展、持续发展。

第一, 激发民族地区基层政府的活力

政府是国家治理的第一主体,民族地区基层政府是民族地区参与“一带一路”建设的当家人和领路人。民族地区的基层政府(县、乡、村)的执政能力和活力深刻影响了民族地区参与“一带一路”建设的能力和效果。然而,由于西部民族地区较为长期地处在落后状态,地方政府财政“空心化”趋势日益严重,以2013年为例,民族八省区各级地方政府均有不同程度负债,县级政府占债务的比例最大,大多在40%以上。有些民族地区长期以来依靠中央财政转移支付维持财政运转,强中央弱地方的现象在这些民族地区尤为凸显。虽然当地政府对民族地区的基本情况比较了解,但面对资金少、贫困面广、群众发展欲望不强等一些困难,发展动力不足,依赖心理突出。此外,一些民族地区的基层政府的核心职能已经异化为维稳工作,很难将精力投入到地区发展上。民族地区基层政府的改革迫在眉睫,势在必行。从现实情况来看,应该对民族地区的基层政府进行系统改革,理清决策权、人事权和财政权,改变其权力弱化、机构裂化、职能破碎化的现状,激发政府活力。此外,民族地区的发展,关键在人,要进一步加强民族地区基层政府的干部队伍建设,建立完善干部考核奖励机制,引进来留得住;通过干部培训、挂职、交流等途径开拓干部眼界、提升领导和执政能力。

第二,集聚民族地区社会精英的能量

民族地区的社会精英,是民族地区在历史进程中涌现的优秀分子,或具有较高的文化素质,或具有特殊的才干,或积累了较多的财富,或担任一定的权力,他们在民族地区具有一定的影响力,具有示范和带头作用,他们来自于民族地区,熟悉本地情况,对民族地区具有朴素的感情,容易形成对民众的示范和带头作用。充分利用民族地区社会精英,先富带动后富,将是推动民族地区持续发展的有效途径。我们在民族地区的解放斗争和民主改革过程中,充分利用少数民族先进分子和上层人物,民族工作取得很好的进展和成就,这就是充分利用社会精英的实证,是历史经验和胜利法宝。然而,目前民族地区也存在社会精英流失的普遍现象。他们或是因为打工或是升学或是工作,向上流动到了城市生活,与民族地区渐行渐远,本土精英力量不断削弱。而这些流向城市的民族精英在同一个城市里有一定程度的聚集,他们由于拥有一定的知识、阅历、社会资本,能量是比较大的。使用好了,就是正能量;相反,如果在一定条件作用下,如被别有用心的敌对势力利用,将会成为危害社会稳定、影响民族团结的负能量。我们在“一带一路”的战略中,也要充分考虑民族地区的民间精英力量,是关乎民族地区稳定和发展的重要环节。基层政府重视社会精英,利用民间资本和民间活力,发挥民族地区的主体性和内在动力,鼓励生产能手返乡创业,树立致富典型人物;建立与外出商业精英、文化精英的沟通和联系,鼓励他们为家乡的发展出谋献策,参与到家乡的建设过程中,为民族地区服务“一带一路”贡献自己的力量。2015621日,国务院办公厅“关于支持农民工等人员返乡创业的意见”就提到要鼓励民族地区的农民工返乡创业,在开发少数民族传统工艺,特色村寨建设等方面搭建平台,发挥返乡能人熟悉资源所在地、熟悉产品输出地的优势。

第三,培育民族地区普通民众的发展能力。

民族地区的发展问题,既有地理区位、自然环境、历史基础和国家政策等因素的影响,也存在着文化传统、受教育水平和思想意识等主观条件的制约。在过去的几十年里,国家给予了民族地区大力的支持,修路架桥,财政支付转移,对口支援等,民族地区取得了一定的发展。但我们也应该看到,民族地区的发展主要呈现的是“馈赠型”发展,靠的是国家和发达地区的“输血”。少数民族和民族地区长期的“慢性”贫困是主客观因素下的发展能力的丧失,并非是民族禀赋的差异。因此,我们不要认为就是因为他们先天的因素导致发展能力差、导致贫困,应该把关注点放在如何创造条件赋予的发展自由和权利,尤其是能力的培养方面。民族地区的发展只有恢复和增强自身摆脱贫困的能力,才能够使他们最终从贫困中解脱出来。在过去的国家扶贫工作中,我们看到的大多是注重外在形式的面子工程、注重短期效应的三五年政绩,以及碎片化的无谓投入,并未能系统而持续地关注少数民族和民族地区的发展能力的培育。少数民族和民族地区的发展问题,应该给予专业化和精准化的扶持和政策。如在扶贫项目中,可采取小额贷款、技术支持、营销培训、拓展销路等方式取代直接的资金发放。“一带一路”在民族地区开展的各个项目,民族地区招商引资的各个企业,应按照一定的比例录用当地人,通过职业培训和能力锻炼,提升劳动力的就业能力;“一带一路”战略中国家还需加大对西部民族地区的教育投入,提高基础教育的质量,扩大职业教育的范围,推动高等教育的发展,并加强对语言人才、经贸人才和特色工艺传承人等“一带一路”亟需人才的培养力度。

总而言之,“一带一路”战略为民族地区带来了重要的发展机遇,在政策牵引作用下民族地区的基础建设、硬件设施和市场环境将得到极大的提升和改善,这是民族地区实现快速发展的基础铺设和前提条件。与此同时,我们尤其要关注如何激发民族地区民众、精英和基层政府的主体意识,形成推动民族地区发展的强大内驱力,这是民族地区实现可持续发展的关键因素。只有激发民族地区的活力,内外结合,上下齐力,才能实现“一带一路”行动愿景框架下的多边共赢、共同发展。(陈丽明)

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