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参政党民主监督实效性的理性评价和对策性思考
点击数:10361   发布时间:2014-07-01

民主监督是民主党派的重要职能之一,是中国特色政党制度的一个基本特点和优势,也是当代中国政治实践中具有鲜明中国特色的民主监督形式之一。党的十八大报告对加强参政的民主监督提出了新的要求。参政党如何适应我国民主政治建设发展的需要,激活政党的特性,强化民主监督的能力,进一步增强民主监督的实效性,是当前和今后需要思考和实践的问题。笔者就此问题进行了深入调研、分析和思考。

一、理性认识与评价

研究参政党民主监督实效性问题,必须要正确地认识和看待参政党民主监督的特质,对民主监督在政治生活中的作用有理性、科学的认识和评价。

从总体说,中国共产党和各民主党派在长期多党合作实践中积累了民主监督的宝贵经验,民主监督的范围在不断扩大,民主监督的形式在不断丰富,民主监督的制度在不断完善,民主监督已初见成效。但从理性角度看,当前参政党民主监督离其理论上应发挥的作用及民众的期望还有一定的距离,民主监督工作尚处于探索阶段,无成型的体制机制可循,其实效性尚未得到真正的开发,参政党民主监督还有很大的发展空间。增强民主党派民主监督的实效性,是一个重要的理论与制度问题,也是一个紧迫又严肃的现实问题。

(一)参政党民主监督实效性是任何监督形式不能取代的。目前,有一提法应该引起注意,那就是过多、过于强调参政党的民主监督是柔性监督而不是权力监督。这种过多的强调,容易让人们错误地认为参政党民主监督的作用是有限度的,其实效性不能同权力监督相比,这本身是一种认识误区。在我国监督体系中,人大的权力监督、政府监察部门的行政监督、审计统计部门的专业监督、司法机关的法律监督等,都是各自监督职能上的定位,其性质与参政党不同。参政党对中国共产党的民主监督是多党合作制度中的政党监督,是指民主党派就中国共产党和国家大政方针的制定和执行情况以及国家公职人员履行职责情况所进行的民主监督。这种政党监督虽然不具有法律效力,但它能使执政党听到不同的声音,能使决策者从另一个角度看问题,是一种不容忽视、不能取代的监督形式。胡锦涛同志曾经指出,“民主党派的民主监督,特别是民主党派对我们党的监督,是我国社会主义监督体系的重要组成部分,也是我们党为人民执好政、掌好权的重要保证。”习近平与民主党派座谈时指出,“要继续加强民主监督。对中国共产党而言,要容得下尖锐批评,做到有则改之、无则加勉;对党外人士而言,要敢于讲真话,敢于讲逆耳之言,真实反映群众心声,做到知无不言、言无不尽。共产党要容得下尖锐批评。”因此,完善参政党监督的方式,增强政党监督的有效性,有助于充分发挥民主党派在我国政治生活中的作用,有助于防治党内腐败,促进党风廉政建设和民主政治建设。参政党监督不同于权力监督所具有的强制执行力和法律约束力,又区别于西方国家在野党对执政党的攻讦性批评,而是在共同基础上对党和政府的民主监督,这就决定了参政党民主监督是以提意见、作批评为表现形式的“非权力性”柔性监督,不能直接改变被监督者的政治行为和行政行为,这就使得参政党民主监督的效果不可能立竿见影地体现出来。同时这种特质也使得它很容易被轻视或忽视,不仅是被监督者忽视,也包括民主党派自己对民主监督职能的忽视,因为一件没有赋权的工作确实是很难开展的。这也就不难理解为什么民主党派地方组织大多数把主要精力放在如何提高参政议政能力和水平上,为什么大多数民主党派组织的年度工作报告中论及民主监督方面的内容,要么避重就轻地一笔带过,要么以参政议政笼统论述。但不能因为这种实效性显现的间接性、潜在性、滞后性而否认民主监督实效性的客观存在。

(二)决策咨询、信息反馈和权力制约是增强政党监督实效性的有效方式。从实际效果看,政党监督的功能主要体现在决策咨询、信息反馈和权力制约三个层面。决策咨询功能是指在重大决策的协商过程中,对决策方案提出建设性意见和建议,使决策更具有科学性,更能全面反映社会各方面的利益、愿望和要求。信息反馈功能是通过社会调查、参政议政等途径,对宪法和法律法规的实施、方针政策的贯彻以及各级领导干部遵纪守法的情况进行反馈,为国家权力监督体系提供信息,推动问题的解决。权力制约功能是对决策和决策实施过程中出现的失误,对各项方针政策贯彻中出现的问题,对违法乱纪、贪污腐败的行为,本着实事求是的态度提出意见和批评,引起执政党和政府的重视并予以解决。可见,政党监督处于多党合作这一国家基本政治制度下,是参政党开展的高层次、有组织性的监督,它虽然与其他社会监督同属于非权力监督的范畴,但在整个监督体系中具有广泛性和权威性,对公共权力的监督和制约能够起到其他监督所达不到的作用。

(三)要正确认识政党监督特点对其实效性的影响。参政党民主监督是高层次的政党监督,其监督内容具有宏观性、大局性的特点,因此,这种监督往往在各个级别和一定范围里进行,监督的过程也就是决策形成的过程,不可能也没有必要向社会公布,监督的成绩集中表现在最后的结果中。在各级政府所取得的成绩中,也有民主党派的一份心血。民主党派的监督意见,不诉诸于社会,不直接向公众发布,而是直达党政领导部门,这是参政党民主监督很重要的特点和优点。民主党派是政党,不是政府,不是司法机关,因此也不直接查办案件、处理问题,而是推动政府和司法部门贯彻落实。政党监督的特点使参政党民主监督不可能如媒体监督那样监督出几个贪官而让民众大呼过瘾,更不可能像西方在野党监督那样唇枪舌剑让民众一吐为快,但也决不能因此而误解或否定参政党民主监督的实效性。

(四)要正确认识其与参政议政的关系对实效性的影响。参政议政与民主监督是参政党的两大基本职能,在履行职能的过程中两者从内容到形式,都会有不少相互交叉的地方。在实际工作中民主监督常常与参政议政是同一过程,很难将二者截然分开,往往是“你中有我,我中有你”,形成民主监督寓于参政议政之中的情况。比如一份建议性的提案,其中就可能既包括对以往情况的批评,也包含着以后如何做的对策,所“参”所“议”的,有很多也就是对现实情况的批评建议。甚至有的党派在写提案时有意识地将民主监督参政议政化,以便以更婉转的方式让被监督者更易于接受,做出反馈,达到监督的目的。因此,在评价参政党民主监督实效性的时候,如果不能正确认识两者在现实中的这种交叉性,就会很容易低估参政党民主监督的履行实绩和实效性。

评价监督实效性最显性的标准就是监督效果,即监督活动所取得的结果,它包括直接效果和间接效果两个方面。直接效果是指可以计算并用数字表示的结果,如通过监督,查处了哪些违法违纪行为,纠正了哪些错误,防止、减少和挽回了多少损失,取得了哪些经济和社会效益。间接效果是指很难或不能用数字计算或表示的效果,如通过监督使政府政策的制定更加科学化,法律法规的实施更加顺应民意,增强和调动了民主党派成员的积极性等。参政党民主监督的效果显然是属于后者,虽无法量化,却是大量的和主要的。因此,参政党民主监督实效性的评价标准应从以下几个方面着手:一是各民主党派是否能充分地利用现有民主监督各种制度安排和各种渠道切实履行民主监督的职能;二是各民主党派是否能确保民主监督的质量、水平,在民主监督中提出真知灼见;三是执政党和政府有关部门对民主党派提出的意见、批评和建议是否能够充分采纳,及时处理并郑重作出答复;四是执政党和政府有关部门能否通过各种形式积极为各民主党派履行民主监督职能创造条件。以上四点表现为环环相扣、层层递进的关系。如果能顺畅运行的话,就能形成一种良性的循环,在互为因果的互动中不断促进民主监督的实效性;反之,则层层阻塞,步履维艰。

二、民主监督实效性不足的分析

(一)在监督主体上主要存在监督意识不强、能力不足、档次不高的问题。一是在认识上有误区。有的认为主动监督会影响党际关系,说轻了触及不到实质,说尖锐了会得罪领导,怕担风险、怕越位的心理过重,长期以往自我淡化;有的认为参政议政才是民主党派最重要的职能,当前没有必要特别强调参政党民主监督这一职能;有的认为只有民主监督刚性化,才能实现监督的实效性,既然参政党民主监督定位为柔性监督,监督力度大小起不了大的作用。正是由于这样一些错误的认识,使一些民主党派成员对民主监督职能产生了消极的情绪,在民主党派的工作中也出现了“主动监督少,被动监督多”、“重参政议政、轻民主监督”的局面。二是监督能力不足,针对性不强。虽然民主党派成员参政议政的能力和水平越来越高,但与形势的要求不相适应。目前,民主党派自身对于民主监督理论的研究还不够深入,缺乏对监督对象的到位监督;知政知情信息不足,缺乏实效性强的监督手段和方法;履行监督职能中发现问题、分析问题、解决问题的整体水平有待提高,缺乏专门监督组织和人才保障,因此看问题高度深度不够,重点不突出,监督监不到点子上,督不到要害处,无法实现有效的监督。三是以民主党派组织的形式参与监督不够。从东营情况看,有参政议政、民主监督能力的民主党派代表人士大都是政协委员,他们在参与监督中,往往以政协委员个人身份开展的监督,以民主党派组织开展的监督较少。仅仅靠做好政协民主监督工作,发挥政协监督平台作用,对民主党派民主监督的职能发挥来说是远远不够的,民主党派需要形成更加自主的民主监督平台。四是监督档次不高。从近几年监督内容分析,民主党派的监督缺少民主监督特性,党际监督少、事务监督多,对人监督少、对事监督多。从全市层面看,工作建议占了所有党派提案的80%以上,而发挥党际监督作用,进行决策监督、党委依法执政情况监督和党员干部廉政情况监督的意见建议不到20%。这就将党际“互相监督”降低到了对一般社会事务管理的监督,冲淡了其政治监督、政党监督的特性。五是特约人员尽职不够。目前,东营市法院、公安、工商、税务、国土、规划、环保、质监、安监、药监、食品监督等部门都聘请了民主党派代表人士为特约人员,有影响的民主党派负责人身兼数职,特约人员队伍虽然不断扩大,但其作用的发挥不尽人意。一方面有关部门只聘不管,开展活动少,监督工作缺乏制度和机制保障;另一方面特约人员往往是以个人身份参加由被监督单位组织的监督活动,其所属的党派组织介入很少,特约人员既没有责任感又没有主动性。

(二)在监督客体上主要存在民主氛围不够与意识弱化的问题。民主是一个历史的过程。由于传统专制政治的深刻影响,我国的民主生活还不健全,民主制度还不完善,民主精神还不够普及,因此,现有民主政治水平难以支持实效的政治监督。在民主氛围不足的情况下,各级地方党政领导对接受民主监督的必要性认识不足,接受民主监督的意识弱化,肚量不够。一些地方党政领导觉得权力一旦受监督就是对其不信任,导致一些民主党派成员不敢讲真话、说实话,甚至不敢讲话;有些领导干部对民主监督的意见或建议,不是及时回复或处理,而是推诿扯皮、敷衍了事、应付塞责,使民主监督流于形式。因此,各级党政领导对民主监督的正确认识和接受民主监督的积极意识,成为影响参政党民主监督实效性发挥的重要因素。

(三)在监督程序上主要存在知情权与程序虚化的问题。笔者多年来参加了多次各级党委、政府组织的民主协商会、通报会、谈心会、征求意见会等,这充分体现了党委、政府坚持民主协商制度的经常性、规范性,但每次参加各种会议前都没有充分的准备时间,对其协商的内容不明确,更谈不上针对协商内容进行深入的调研思考。常言到,知情才能出力。在参政党民主监督程序中包含了知情环节、沟通环节和反馈环节,而知情环节是当前最薄弱的环节,这不是一个原则的问题,也不是一个难解决问题,却是一个容易忽视的问题。这个问题不解决容易被误解为中共对参政党民主监督的重视程度问题,认为协商会、通报会、谈心会是搞形式、走过场。从目前情况看,民主党派还不能做到主动知情,只能被动知情,所需要的信息大部分靠被监督对象提供。这样的信息一是不深入,二是不完整。在这样的情况下,参政党民主监督往往会无的放矢。目前,参政党除了以政协提案形式反映的意见建议有明确的反馈制度之外,其他形式如通过议政建言“直通车”反映的意见建议,还没有建立回复、反馈的有形机制,许多问题提出并反映后,得不到明确、及时、完整的答复。反馈程序的缺失,在一定程度上影响了参政党成员及其所联系的群众参与民主监督的积极性,容易产生“监督与不监督一个样”的消极想法,对参政党履行民主监督的动力有一定的影响。

(四)在监督机制上存在机制建设缺陷与操作失范的问题。民主监督的柔性特质使这样的监督制度缺乏刚性的约束,存在着不确定性和可伸缩性,更多强调的是被监督者的自觉性和监督者的积极主动性。当前,民主监督缺乏制度化、规范化、程序化,从对象、内容、范围、形式、程序到责任追究、绩效考核等等没有可操作性的制度与规范措施,未能形成实效的运行机制,使得监督无章可循、制度不够规范、措施落实不到位,造成了许多地方民主监督的成效完全取决于党政一把手的开明程度,才有了“容纳肚量决定监督胆量”的说法。

三、增强参政党民主监督实效性的对策性思考

(一)拓展民主空间,营造民主监督的氛围。拓展民主空间,发展民主政治,这是增强参政党民主监督实效性的根本前提。要通过健全民主政治制度建立实效的政治监督机制,保障民主党派履行民主监督的权利,为民主监督创造宽松稳定、团结和谐的社会政治环境等措施,使民主监督的实效性充分地发挥出来。

(二)激活政党特性,强化民主监督的能力。针对参政党成员存在的不敢、不愿、不善监督的现状,激活政党特性,强化民主监督的能力,这是增强参政党民主监督实效性的必要条件。要激活政党特性,为强化参政党民主监督能力提供思想动力;展开理论探讨,为强化参政党民主监督能力提供理论基础;提高组织程度,为强化参政党民主监督能力提供组织保证;加强队伍建设,为强化参政党民主监督能力提供人才保障。

(三)创新形式方法,提升民主监督的力度。创新形式方法,是增强民主监督实效性的重要抓手。在民主监督实践中被证明是行之有效的形式诸如议政、提案、信息、视察、特约监督等应进一步完善,同时还可借鉴各个领域中的理论成果与实践经验,探索新的监督形式。要按照内容具体化、形式规范化、运作程序化的要求,丰富完善在实践中探索出来的已有监督形式,使其逐步由礼节性向实质性、由单向性向全面性、由随意性向规范性、由被动性向主动性转变。

(四)加强机制建设,增强民主监督的动力。要建立健全监督保护机制,使民主党派及其成员不受执政党及其领导人以及国家机关工作人员对参政党民主监督价值意义认识深浅的影响;建立健全知情沟通机制,规范确定“知情”对象、范围、时间和方式方法,加快党务、政务、事务的公开化进程,使民主监督有据可依、有章可循;建立健全采纳反馈机制,明确对民主党派提出的监督意见和提案检查、办理、回复、督办、情况报告、意见征询等程序,克服“有去无回、泥牛入海”的现象;建立健全考核激励机制,一方面将民主监督工作纳入民主党派绩效考核,另一方面对民主党派民主监督的意见建议落实到中共党委或政府具体部门和责任人,将办理效果与年终考核评优挂钩。

总之,坚持中国共产党同民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,充分发挥民主党派参政党的作用,这是中国共产党反复强调的一个原则性问题。基于这一出发点,我们要把政党监督放在一个重要位置上去考虑,进一步完善我国民主监督体系,增强参政党民主监督的实效性,使政党监督发挥更大的作用。(陈胜  东营市政协)

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